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Santé et Droit
2007-10-24

AMIANTE: de la responsabilité de l'Etat pour les contaminations

AMIANTE: de la responsabilité de l'Etat pour les contaminations

Le retard pris par l'Etat dans l'édiction réglementaire de normes de protection plus strictes en faveur des professionnels dont les fonctions les exposaient à l'amiante est constituif d'une faute engageant la responsabilité de l'Etat. Ces quatre décisions rendues le 30 mai 2000 par le Tribunal administratif de Marseille permettent ainsi une évolution sensible dans le traitement des affaires liées à la toxicité de l'amiante. En effet et ce pour la première fois, le juge ne se place pas sur le terrain de la seule maladie professionnelle du requérant (liée à la présence d'amiante), mais met en cause la responsabilité de la puissance publique telle qu'elle résulte de son inaction réglementaire, après qu'elle ait eu connaissance des dangers liés à la présence de ce matériau.

L'amiante se présente sous la forme d'un minerai filamenteux dont les caractéristiques de résistance à la combustion sont connues de longue date, aussi l'amiante a-t-elle depuis toujours été utilisée "comme matériau pour la protection incendie ( Jean Heller, "Les problèmes posés par l'amiante", Droit et ville, 1997, n° 44, p. 163. ) ce qui justifia, à partir de la fin du XIXe siècle, une utilisation technique intensive de ce matériau, dans l'ensemble des pays industrialisés cette fibre incombustible quasiment réfractaire aux acides, ouvrait des perspectives commerciales jusqu'alors inégalées. Dans ce contexte, les mesures de prévention n'effleuraient pas les industriels trop préoccupés à exploiter ce filon en multipliant son utilisation (…), sans se préoccuper des conséquences sanitaires révélées par des enquêtes administratives et médicales ( Yves Saint-Jours, "L'amiante : de la prévention négligée aux conséquences induites, Droit ouvrier, 1999, p. 486.).

Cela explique donc que si dès le début du siècle naissent les premiers doutes quant à la toxicité de l'amiante. C'est en 1906 que M. Denis Auribault, inspecteur du travail à Caen et chimiste de formation, met en garde contre les risques liés à la présence de poussière d'amiante sur les lieux de travail, à la suite de nombreux décès dans une usine de tissage d'amiante ; voir notamment Yves Saint-Jours, ibid., ils n'empêchent pas que continue une utilisation extensive de ce matériau (spécialement durant la période dite des "trente glorieuses") alors même que dans le même temps, la Grande Bretagne, édictait dès 1931 la première réglementation visant à réduire les risques liés à l'exposition à l'amiante.

C'est au cours des années 1950 que sera définitivement apportée la preuve de la toxicité de l'amiante Pour un rappel historique des connaissances relatives à la toxicité de l'amiante, (voir notamment, Gazette du Palais, 1998, 1/1, Jurisprudence, "Sommaires et notes", n° 363, pp. 137 à 139 et spécialement p. 138, note J.-G. M)., tandis qu'il faut attendre 1977 pour qu'à la suite d'un congrès international dénonçant ce matériau comme un produit mortel, la France adopte la première réglementation limitant l'exposition à l'amiante. Le décret n° 77-949, du 17 août 1977 vient limiter la concentration moyenne en fibres d'amiante de l'atmosphère inhalée par un salarié pendant sa journée de travail. Cette réglementation vise ainsi à diminuer les risques de contamination liés à l'inhalation des poussières d'amiante. Les textes seront progressivement rendus plus sévères, jusqu'à ce que l'amiante se trouve définitivement interdite sous presque toutes ses formes, en décembre 1996. Le décret n° 96-1133, du 24 décembre 1996, vient interdire quasi totalement l'utilisation de l'amiante.

Cette interdiction relativement tardive suivant une utilisation intensive de l'amiante fait de cette question un dossier sensible en matière de santé publique et aujourd'hui, "plus de 100 000 décès liés à l'amiante sont attendus en France d'ici à 2025" (Paul Benkimoun, Le Monde, 4 et 5 juin 2000, p. 9.).

Statuant sur des demandes d'indemnisation émanant des familles de quatre victimes de l'amiante, le tribunal administratif de Marseille a rendu quatre jugements qui sont amenés à faire date dans le contentieux de la responsabilité des maladies professionnelles liées à la présence d'amiante. MM. Botella, Bourdignon, Thomas et Xueref, employés par les sociétés Elf Atochem, Eternit et Sollac, entre 1957 et 1996, pendant des durées diverses Soit une durée de 14 ans pour M. Botella, 7 ans en ce qui concerne M. Bourdignon, 16 ans pour M. Thomas et enfin 2 ans dans le cas de M. Xueref., sont décédés, pour deux d'entre eux des suites de cancer des bronches et de mésothéliome( il s'agit d'une forme de cancer de la plèvre) en ce qui concerne les deux autres. Toutes maladies dont l'expertise médicale confirme qu'elles possèdent le caractère de maladies professionnelles indiscutablement causées par l'inhalation de fibres d'amiante. Entamées entre mars et mai 1997, les quatre procédures (poursuivies par les familles une fois les plaignants décédés) visaient à obtenir la condamnation de l'Etat à la suite de la contamination par l'amiante et le versement subséquent d'indemnités en réparation du préjudice causé par le décès des victimes. La Caisse primaire centrale d'assurance maladie des Bouches-du-Rhône se joignait aux plaignants pour obtenir la condamnation de l'Etat à lui verser les sommes correspondants aux frais qu'elle avait dû engager suite aux maladies des plaignants.

Les quatre jugements, rendus le 30 mai 2000, font droit aux requêtes des plaignants et sont une condamnation sans équivoque de l'Etat dans sa gestion du dossier de l'amiante (I) . La démarche suivie par le tribunal pouvant constituer le prélude à de nouvelles mises en cause (II).

I) UNE CONDAMNATION EXPLICITE

Jusqu'à présent, le contentieux de l'amiante devant les tribunaux possédait essentiellement le caractère d'un contentieux entre salariés et employeurs, dans le cadre de la reconnaissance du caractère professionnel de la maladie (A). Les jugements du Tribunal administratif de Marseille se situent dans une perspective totalement différente, puisqu'ils mettent en cause directement la politique de santé publique menée par l'Etat (B).

A ) La classique mise en cause de la responsabilité de l'employeur

Le développement des actions en responsabilité liées aux dommages causés par l'amiante a, jusqu'à aujourd'hui, essentiellement donné lieu à un contentieux entre employés malades et employeurs Ce contentieux est d'ailleurs amené à se développer dans les années qui viennent, notamment en raison du délai de latence relativement long entre la contamination par l'amiante et l'apparition de la maladie (de 10 à 55 ans selon les affections), ainsi qu'en raison du nombre des victimes attendues. Pour une étude approfondie du contentieux de la responsabilité lié à l'amiante, on peut se reporter à l'étude de Me Françoise Labrousse, "Amiante et responsabilité", (Les Petites Affiches, 5 avril 1996, pp. 4 à 9.). Ce type d'action se traduit par la recherche du caractère professionnel ou non de la maladie dont est atteint le salarié d'une société Pour un aperçu, (voir notamment de Matthieu Babin, "Les logiques de reconnaissance des maladies professionnelles", Droit social, 1998, pp. 673 à 682. ) il s'agit donc de savoir si la maladie est ou non liée à l'activité professionnelle du salarié. Dans cette perspective, l'employeur peut s'exonérer de sa responsabilité dans un certain nombre de cas, tandis que sa mise en cause est possible en cas de faute inexcusable de sa part.

L'une des difficultés essentielles dans le cadre des maladies liées à l'amiante tient au fait de savoir quel était l'état exact des connaissances relatives à la dangerosité de ce matériau et à quel moment. De fait, si les premières observations ont pu être effectuées au commencement de ce siècle puis dans les années 1930 (en Grande-Bretagne et après le second conflit mondial aux Etats-Unis), ce n'est qu'en 1955 qu'un médecin britannique, le docteur Doll, établira formellement un lien entre l'exposition d'une personne à l'amiante et le risque de développement de cancers ; position qui ne fera définitivement l'unanimité de la communauté scientifique qu'au milieu des années 1970. En terme de responsabilité de l'employeur, la question se pose donc de savoir "si l'employeur au temps ou elle [la maladie] a été contractée pouvait (…) en l'état de la législation alors en vigueur et des connaissances scientifiques de l'époque, ne pas avoir conscience du risque encouru par le salarié" (J.-G. M., in Gazette du Palais, 1998, 1/1, Jurisprudence, "Sommaires et notes", p. 140). L'employeur étant alors susceptible d'être condamné sur le fondement de la faute inexcusable, laquelle est définie comme "une faute d'une gravité exceptionnelle, dérivant d'un acte ou d'une omission volontaire de la conscience du danger que devait en avoir son auteur, et de l'absence de toute cause justificative". C'est ainsi que dans le cas d'un salarié employé de 1958 à 1977 (c'est-à-dire avant qu'aucune réglementation ne soit adoptée en France) et se trouvant en contact avec l'amiante, la Cour d'appel a refusé de reconnaître la faute inexcusable de l'employeur, eu égard au fait que "l'employeur pouvait en l'état de la législation en vigueur avant 1977 ne pas avoir conscience du danger couru par son salarié" (CA Aix-en-Provence, 20 novembre 1995, "Consorts Prunera", in Gazette du Palais, 1998, 1/1, Jurisprudence, "Sommaires et notes", n° 362, p. 137.).

En revanche, dès lors que la contamination du salarié a été postérieure à l'adoption des premiers textes, il semble que la faute inexcusable puisse être retenue à l'encontre de l'employeur. Dans ces circonstances, la maladie liée à la présence d'amiante est considérée comme une maladie professionnelle et l'employeur peut voir sa responsabilité mise en cause, qu'il relève du secteur privé ou même du secteur public. (voir notamment TGI Cherbourg (Commission d'indemnisation des victimes), 25 mars 1999, "Drouet contre Fonds de garantie", note Francis Meyer, in Droit ouvrier, 1999, pp. 338 à 342. On peut consulter aussi TA Lille, 7 juillet 1998, "Mme Bulcourt" (non frappé d'appel), note Valérie Mutelet, "Le décès d'un instituteur des suites de l'inhalation de poussières d'amiante", in Petites affiches, 6 juillet 1999, n° 133, pp. 26 à 31.. )

Dans l'ensemble de ces affaires la question principale qui se pose est donc de savoir exactement à quelle période la personne a pu être contaminée et enfin, dans quelle mesure cette contamination peut être liée à son activité professionnelle. Cette solution assez claire et qui ne soulève en droit que peu de difficultés se trouve battue en brèche par les jugements rendus par le tribunal administratif de Marseille, lequel place la solution sur un tout autre plan, en mettant directement et sévèrement en cause la responsabilité de l'Etat.

B ) La nouveauté d'une responsabilité de l'Etat

Les quatre jugements rendus n'interviennent absolument pas sur le plan de la responsabilité de l'employeur, laquelle semble acquise, mais mettent tout simplement en cause le retard fautif de l'Etat à prendre une réglementation protectrice à l'encontre de l'amiante. Mettant sévèrement en cause, en terme de santé publique, la politique menée, les jugements mettent tout d'abord l'accent sur l'insuffisante prise en compte du risque avant de constater l'existence d'un retard fautif dans la transposition de directives européennes ayant pour objet de diminuer les seuils d'exposition à l'amiante.

Pour dénoncer l'insuffisante prise en compte par les autorités publiques des risques liés à la présence d'amiante sur les lieux de travail, le tribunal met d'abord en avant l'ancienneté de la connaissance du danger, rappelant que dès 1931, la Grande-Bretagne, "avait pris des mesures tendant à réduire l'exposition professionnelle à ce minerai", tandis que des recommandations semblables intervenaient aux Etats-Unis, en 1946. Pendant ce temps en France, et alors que la connaissance scientifique des dangers dûs à la présence d'amiante se développait, le tribunal observe que "les pouvoirs publics se sont bornés à mettre en place, à partir de l'année 1950, une réglementation permettant d'indemniser les personnes atteintes d'une maladie d'origine professionnelle liée à l'amiante" (TA Marseille, "Mme Bourdignon", 30 mai 2000, requête n° 99-6941.), attendant 1977 pour adopter une première réglementation. Le tribunal observe encore qu'après ce premier texte, les services de l'Etat n'ont diligenté, jusqu'en 1995, aucune étude susceptible de vérifier l'existence d'un lien entre l'inhalation d'amiante et le cancer . Cela, alors même que, note le jugement, "la ministre de l'emploi et de la solidarité ne fait état d'aucun document émanant d'autorités scientifiques susceptibles de justifier l'inaction des pouvoirs publics devant le risque vital connu" (Ibid.). Les Pouvoirs publics n'ont donc pas procédé à une évaluation précise des risques liés à l'amiante, alors même que ceux-ci étaient connus, ce qui est donc constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, dès lors qu'il appartenait à celui-ci de prendre, "non seulement des mesures tendant à l'indemnisation des maladies d'origine professionnelle, mais toutes mesures utiles pour prévenir lesdites maladies" (Ibid.).

L'insuffisante prise en compte des risques liés à l'amiante, constitutive d'un retard fautif des pouvoirs publics dans l'adoption des normes de protection se double de plus d'un retard dans la transposition des directives européennes. En effet, si la première réglementation française remonte à 1977, une directive européenne du 19 septembre 1983 est venue réduire de moitié les valeurs limites d'exposition à l'amiante fixées en 1977. Or les autorités françaises n'ont transposé cette directive que le 27 mars 1987, observe le tribunal. Enfin, une nouvelle directive venant encore réduire cette valeur, celle-ci en date du 25 juin 1991, a du encore attendre plus d'un an avant d'être transposée dans notre réglementation par un décret du 6 juillet 1992. Il résulte de ce retard, comme le juge le tribunal, qu'il "ne peut être soutenu, qu'au moins pendant les périodes de septembre 1983 au 22 mars 1987, d'une part, et de juin 1991 à juillet 1992 d'autre part, les pouvoirs publics n'avaient pas connaissance du risque que faisait courir aux personnes exposées le maintien de la réglementation en vigueur" (TA Marseille, "M. et Mme Botella", 30 mai 2000, requête n° 97-5988). Le retard ainsi pris pour adapter la réglementation de protection des salariés aux risques encourus par ceux-ci constitue donc également une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.

La reconnaissance par le Tribunal de la responsabilité de l'Etat dans le contentieux des maladies liées à l'amiante, sur le double fondement du retard fautif dans l'adaptation de la réglementation et de l'insuffisante prise en compte des risques liés à la présence d'amiante, outre le fait qu'elle se situe dans une perspective générale de meilleure prise en compte des intérêts des victimes, peut permettre d'envisager de nouvelles évolutions judiciaires du dossier de l'amiante.


II) UN PRÉALABLE A DE NOUVEUX DÉVELOPPEMENTS

Les jugements intervenus le 30 mai, en consacrant la responsabilité de l'Etat permettent d'envisager de nouveaux développements dans le contentieux de l'amiante ; ils ouvrent tout d'abord la porte à de nouvelles procédures contentieuses (A). Ils autorisent également le transfert de l'action sur le terrain politique, par la mise en cause des personnalités françaises responsables de la détermination et de la mise en œuvre des politiques de santé publique (B).

A ) L'annonce de développements contentieux

La condamnation de l'Etat et la mise en cause de sa responsabilité pour son attitude dans la gestion du dossier de l'amiante apparaît importante à plus d'un titre. Tout d'abord, d'un point de vue juridique, elle constitue une nouvelle consécration, au moins indirecte, du principe de précaution. Ensuite, elle autorise de nouvelles procédures à l'encontre des pouvoirs publics.

L'idée d'un nécessaire respect du principe de précaution se développe de plus en plus dans nos sociétés et le dit principe se trouve souvent invoqué relativement à une question donnée ; soit que la précaution justifie l'abstention, soit qu'elle doive, au contraire, inciter à adopter telle ou telle mesure (Voir notamment, sur cette question, de Gilles Martin, "Principe de précaution et responsabilité, les transformations de la régulation juridique", LGDJ, Paris, 1998.). En effet, le principe de précaution semble pouvoir s'analyser comme posant "un présupposé d'incertitude, par rapport auquel il conviendrait d'être particulièrement vigilant, fût-ce par l'abstention" (Chantal Cans, "Le principe de précaution, nouvel élément du contrôle de légalité", RFDA, 1999, p. 751). et l'on ne peut manquer de constater que les jugements du Tribunal administratif se montrent extrêmement sévères quant à l'attitude de l'Etat dans sa gestion du dossier de l'amiante. Il est en effet clairement reproché aux pouvoirs publics le retard fautif pris dans l'adoption de réglementation, alors même que les connaissances scientifiques relatives aux dangers dus à la présence d'amiante étaient précises et partagées par les chercheurs. Si l'on accepte de considérer que le principe de précaution constitue "un principe autonome bénéficiant d'une portée juridique", il peut se voir assimilé "à une obligation de prudence et de diligence en période de risques scientifiques et techniques incertains" (Ibid. p. 755)., laquelle n'a, en l'espèce, évidemment pas été respectée. Il y a donc bien eu un retard fautif de la part des pouvoirs publics, lesquels n'ont pas respecté un élémentaire principe de précaution en n'agissant pas avec la célérité requise, compte tenu de la connaissance des dangers existant.

Dès lors que l'Etat est responsable d'un retard fautif dans l'adoption de normes de protection relatives à la présence d'amiante, il devient difficile de reprocher aux seuls professionnels une faute inexcusable ayant entraîné le développement de maladies professionnelles par leurs salariés. En effet, si les employeurs utilisant l'amiante ont respecté la réglementation exigée par les pouvoirs publics et que ces derniers sont responsables de la non adoption de règles protectrices des salariés, il devient possible de considérer que les responsables de la contamination des employés sont non seulement les employeurs, mais aussi et surtout les autorités sanitaires et politiques ayant en charge l'adoption de la réglementation. D'ailleurs, dès 1997, devant le tribunal des affaires de Sécurité sociale de Mâcon, l'un des avocats de la société Eternit, alors mise en cause, Me Plichon fondait la défense de la société sur le fait que celle-ci avait respecté la réglementation alors en vigueur, "on s'est peut-être trompé, mais en aucun cas on ne peut parler de faute inexcusable" (Cité par Laurence Folléa, "Les victimes de l'amiante dénoncent la "faute inexcusable" d'Eternit", Le Monde, 31 mai 1997, p. 12.), évoquant alors la faute du législateur. En effet, puisque l'Etat est responsable d'un retard dans l'adoption des mesures de protection, il paraît légitime que les entreprises condamnées, alors même qu'elles auraient respecté la réglementation applicable, se retournent contre l'Etat . Cela sans présumer des recours directs de personnes ayant été contraintes de subir une exposition à l'amiante dans le cadre de leur emploi, exposition ayant suscité une contamination.

Outre ce développement des recours contentieux visant à obtenir la condamnation de l'Etat, les jugements du Tribunal administratif de Marseille permettent également d'envisager le développement des affaires liées à l'amiante sur un tout autre plan ; celui de la responsabilité des autorités sanitaires et politiques chargées de déterminer la réglementation applicable en matière d'exposition à l'amiante.

B) Vers une mise en cause de la responsabilité des décideurs publics ?

Dès lors que l'on se place dans la perspective induite par les jugements du Tribunal administratif de Marseille, il va de soi qu'il ne saurait être question de se limiter à ce seul aspect de la responsabilité reconnue de l'Etat. En effet, s'il existe bel et bien un retard fautif dans l'adoption d'une réglementation relative à l'amiante - compte tenu de la connaissance des risques pour la santé liés à la présence de ce matériau - retard justifiant la mise en cause de la responsabilité de l'Etat, il importe alors d'envisager de nouveaux développements contentieux relatifs au dossier de l'amiante. Il s'agit désormais de se demander dans quelle mesure les responsables, administratifs certes, mais surtout politiques, chargés de la détermination et de la conduite des politiques de santé publique ne doivent pas désormais faire l'objet de poursuites juridictionnelles. Ce développement maintenant quasi inévitable du contentieux des affaires liées aux contaminations par l'amiante devrait ainsi marquer une nouvelle étape dans la tendance lourde qui semble marquer notre temps, celle de la juridictionnalisation des rapports sociaux.

Dès lors que la connaissance des risques liés à la présence d'amiante était suffisamment certaine pour que le tribunal condamne l'Etat en raison du retard fautif dans l'élaboration d'une réglementation protectrice des salariés exposés à l'amiante, n'est-il pas envisageable de poursuivre les personnalités responsables d'un tel retard ? L'évolution du dossier amiante en viendrait alors à concerner aussi bien les services administratifs chargés de déterminer la politique de santé publique, que les responsables ministériels de celle-ci. Ceci se comprendrait d'ailleurs d'autant mieux qu'existent d'ores et déjà à l'heure actuelle différentes procédures judiciaires dans lesquelles "des responsables d'entreprise ayant produit ou utilisé de l'amiante ont ainsi été mis en examen pour empoisonnement ou homicide involontaire" (Paul Benkimoun, "Les procédures judiciaires sur le dossier de l'amiante se multiplient", 4 et 5 juin 2000, p. 8. ) . C'est d'ailleurs cette perspective qu'envisage désormais Me Joissains-Masini, avocate des familles des quatre victimes concernées par les jugements du 30 mai dernier. L'avocate annonce en effet son intention de déposer une plainte devant la Cour de Justice de la République, dès le mois de septembre prochain (Ibid). De fait, s'il y avait vraiment connaissance du danger et qu'aucune réglementation n'ait été adoptée, cela tendrait à faire du dossier de l'amiante une affaire semblable à celle du sang contaminé, mettant tout à la fois en cause l'action des industriels de l'amiante et celle des responsables politiques qui se seraient trop laissé aller à écouter des recommandations par forcément inintéressées. Au vu de l'ancienneté et de l'ampleur du problème, il paraîtrait alors possible de s'attendre à de nombreuses mises en cause, tant ministérielles qu'administratives.
Au-delà des aspects strictement juridiques que soulèverait alors une telle évolution du dossier de l'amiante, cette perspective traduirait également une nouvelle étape dans la juridictionnalisation des rapports sociaux. Une fois de plus, le juridictionnel se trouverait rendu juge de questions d'ordre politique, ce qui ne peut qu'aboutir, en définitive, à une dépossession du citoyen de l'un de ses droits essentiels, celui de mettre en cause, lui-même et de manière politique, le comportement des dirigeants de la Cité.


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> Article écrit le par Bertrand Pauvert, maitre de conférences, membre du Cerdacc

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